中华人民共和国国家发展和改革委员会

首页 > 专题 > 新引擎启动:战略性新兴产业‘十二五’回顾
“十二五”期间战略性新兴产业发展国外政策研究

  

  21世纪以来,世界科技发展呈现新的态势,技术融合催生了一些新的学科和融合技术领域,随着各领域科学技术的迅速发展和交叉融合,新兴产业在世界范围内逐渐涌现并快速发展起来。科技创新为产业升级换代、新兴产业发展提供了强大的动力,新兴产业的快速发展和繁荣正成为全球经济的新引擎。发达国家凭借深厚的历史积累,引领新兴产业发展前沿;因此,研究世界主要发达国家在促进新兴产业发展方面做出的重要举措对中国制定相应政策具有重要的借鉴意义。

  发达国家大力推进向低碳经济转型的战略行动,从产业政策、能源政策、技术政策、贸易政策等方面做出一系列重大调整。技术创新、绿色低碳、国际化发展、集群发展以及由此带来的商业模式创新成为国外新兴产业发展的重要特征。本文从分析发达国家战略性新兴产业发展现状及相应促进政策出发,对世界主要发达国家如欧盟、美国等出台的战略部署进行典型案例分析,并对发达国家采用的不同政策措施进行梳理和比较分析,以此得出对中国战略性新兴产业发展的几点启示。

  一、发达国家战略性新兴产业促进政策概述

  美、欧、英、日、韩等发达国家和地区根据自身产业和科技的比较优势,纷纷制定了新兴产业发展战略,并出台了相应的促进政策,把争夺科技制高点作为国家战略重点,大力发展新兴产业。

  美国的战略性新兴产业是以复兴制造业为核心的“再工业化”战略。奥巴马政府将政策重点放在新能源和新一代信息技术产业上,同时也十分强调先进制造、生物与医药、新一代信息与网络技术、电动汽车技术、纳米技术等技术的开发和产业发展。

  欧盟将低碳产业列为新兴产业重点,重在将“绿色技术”、信息技术,尤其是物联网技术、生物技术和其他高技术提高至全球领先水平,大力发展“绿色经济”。欧盟发展的低碳技术包括典型低碳能源技术、碳捕捉运输封存技术、智能电网、新能源汽车、储能技术、生物燃料与建筑节能技术等。

  英国重视低碳经济,还通过建立增材制造研究中心等政策措施,发展高附加值制造、信息、生物、海洋等新兴产业。日本重点发展新能源、节能环保、信息技术、新型汽车、海洋技术等领域。韩国将低碳与绿色发展作为重要主题,重点培育可再生能源、信息、纳米技术等产业。

  二、发达国家战略性新兴产业促进政策的战略部署

  世界各国都认识到了新兴产业引领技术未来和增强国家竞争力的重要意义,因此各国纷纷出台国家战略,超前部署发展重点。迄今为止,二十多个发达国家和新兴国家已制定了新兴产业发展战略,启动了100余项专门计划。本章以美国2011年和2015年发布的《国家创新战略》以及欧盟2013年发布的《“地平线”2020计划》为例,重点分析这两个经济体的战略部署。

  (一)美国《国家创新战略》

  为走出经济衰退,推动可持续增长和高质量就业,2011年2月美国国家经济委员会、总统经济顾问委员会、科技政策办公室发布了《美国的创新战略:确保美国的经济增长和繁荣》[以下简称“《国家创新战略》(2011)”]。2015年10月底,白宫再次发布《美国创新新战略》[以下称“《美国创新战略》(2015)”],该版创新战略是奥巴马任内第三次发布关于支持创新的国家级战略性文件,显示出美国政府对创新前所未有的高度关注。

  《国家创新战略》(2011)是美国政府需要承担的任务规划,是奥巴马政府和美国各界对重振美国竞争力,特别是政府如何支持创新活动、激发创新活力的最新思考和举措。美国创新战略的核心理念是构筑“创新金字塔”。

  《美国创新战略》(2015)共有六个部分,包括三大创新要素和三大战略举措。三大创新要素指的是投资创新生态环境基础要素、推动私营部门创新、打造创新型国家,三大战略举措指的是创造高质量就业岗位和持续经济增长、推动国家优先领域突破、建设创新型政府。奥巴马政府希望通过三大战略来进一步激活三大创新要素,以此创造一个良好的创新生态系统,《美国创新战略》(2015)主要发展9大战略领域,分别为先进制造、精密医疗、大脑计划、先进汽车、智慧城市、清洁能源和节能技术、教育技术、太空探索以及计算机新领域。此外,美国政府还将继续投资有利于未来战略计划的通用技术,这些通用技术将会持续地影响人类经济社会发展,如纳米技术、机器人技术和自动化系统,先进材料、生物学和工程学等。

  相较于2011年,2015版美国创新战略在以下几个方面增强了支持力度。首先,在政府定位上,美国在《国家创新战略》(2015)中将其在创新中的作用提到了前所未有的高度,并进一步聚焦如何建设服务型政府。其次,《美国创新战略》(2015)强调了营造创新生态环境的重要性。相对于2009年和2011年的美国创新战略,2015年的美国创新战略内容更加丰富具体,着重强调并增加了更多针对美国创新生态系统的支持政策,这些政策对所有美国民众都会带来切身的利益。第三,在R&D投资上,2011年的国家创新战略中,政府强调了R&D的重要性,并提供了相应的政府支持,但另一方面,基于R&D本身公共物品的属性,必须保证R&D总投资量要达到当前的2—4倍,才能引导正面的社会R&D投资。因此,《国家创新战略》(2015)在对R&D的政府基金以及对基础研究的支持力度要比以前大得多。

  奥巴马两届任期内,连续三次发布国家创新战略报告,这在美国历史上尚属首次,显示出本届美国政府对创新战略的重视达到了前所未有的高度。正如《国家创新战略》(2015)开篇提到的那样,“今天全力发展创新的国家明天将拥有全球经济,这是美国不能放弃的优势”。

  (二)欧盟《“地平线”2020计划》

  欧盟的研发框架计划从FP1(1984—1987年)发展到FP7(2007—2013年),其整体规划、策略措施、监控手段、支持领域、资助力度、人才培养等各个方面都在运作中不断调整、完善和加强。通过系列研发框架计划的实施,促进了欧盟科研、工业、商业、社会等各方面的发展。在FP7执行期间,为恢复欧盟成员国的经济活力,欧盟委员会制定了“欧洲2020战略”,作为落实该旗舰计划的创新政策工具,“地平线2020”于2014年正式启动实施。

  “地平线2020”是欧盟实施创新政策的资金工具;计划周期7年(2014—2020年),预算总额约为770.28亿欧元。 “地平线2020”要求欧盟所有的研发与创新计划聚焦于三个共同的战略优先领域,其中每个优先领域都分别部署多项行动计划,另外单列了4项不便分类的资助计划。

  “地平线2020”被欧洲领导人和欧洲议会视为推动经济增长和创造就业机会的手段,是欧盟对未来的投资。其目标是确保欧洲产生世界顶级的科学,消除科学创新的障碍,在创新技术转化为生产力的过程中,融合公众平台和私营企业协同工作。“地平线2020”的提出标志着欧盟在研究创新计划上进入了新纪元。

  三、国外战略性新兴产业政策比较分析

  由于国家发展阶段、政策体系等差异,各国在促进产业创新、培育和发展新兴产业的政策体系等方面存在显著不同,然而在解决新兴产业发展的共性问题上已经形成了一定的共性认识。发达国家主要从财政、金融、共性技术平台、法律法规以及人才政策等方面来为产业创新主体提供支持和营造良好环境,其中财政政策包括政府采购、政府税收以及政府补贴政策等。本章主要从能为新兴产业发展与创新主体提供支持和营造良好环境的政策体系、中小企业发展政策、金融支持模式等方面来比较主要发达国家之间培育和发展新兴产业的政策异同。

  (一)政策体系

  欧美产业政策体系围绕市场展开,实施产业技术政策时,政府与企业分工明确。政府的主要任务是营造良好的市场环境,并在基础研究、竞争前应用技术研究、共性技术开发等方面发挥作用,在特定时期支持一些战略性领域的重大技术突破。此外,欧美等发达国家重视需求导向的产业政策,政府在市场需求侧的政策引导力度较大,致力于形成供给侧与需求侧协同作用的政策体系。

  美国对新兴产业的发展投入很大,但并不是单纯进行资金注入,而是借助了税收补贴等手段,利用其经济杠杆效应带动社会资本向这些新兴产业投入。美国尤其注重对市场需求的引导,综合运用价格杠杆、税收优惠、费用减免、标准体系建设、完善基础设施等手段,开拓市场空间。同时通过政府采购、消费者使用新技术的减税或退税等政策工具来激励创新。

  (二)中小企业发展对策

  美国和日本在促进中小企业创新发展方面已经拥有了较为完善的法律法规,建立了较为完善的信用担保体系和全国统一的中小企业管理机构,并形成了两种不同类型的中小企业发展对策。

  (三)金融支持模式

  目前主要发达国家对新兴产业部门的金融支持模式大致可以划分为两种,分别为市场主导型与银行主导型。在产业创新与新兴产业发展中,以美国、英国等为代表的第一梯队“领先型”国家,属于市场主导型,重点表现为以资本市场为基础,金融资本的定价和配置是由市场决定的。美英形成市场主导型的金融支持模式,主要基于其健全的市场机制和完善的配套法规,运行效率相对较高,虽然银行与企业破产的比率相对较高,但有利于把损失限制在最低程度,将风险逐步分散于市场,整体来看有利于维护金融稳定。

  日本、德国等国家的金融支持模式多为银行主导型,其中以日本最为典型。在银行主导型的金融支持模式下,产业发展高度依赖银行金融机构的贷款,银行与产业间具有很强的相互依存性。银行主导型模式使承担战略性新兴产业发展载体的企业更加注重自身的长远发展,这对于形成资本和技术密集型的大型企业和企业集团非常有利;然而从金融稳定角度看,银行主导型模式存在极大隐患,由于银行与关系企业之间相互持股,企业和银行的财务状况难以有效披露,财务风险难以有效控制,容易引发金融危机。

  (四)启示

  通过国外战略性新兴产业战略部署及具体支持政策之间的比较分析,可以得到如下几点启示。

  首先,逐步完善战略性新兴产业的创新生态环境。战略性新兴产业培育与发展政策的制定应立足于全产业链建设,需考虑相关配套产业、新兴产业与传统产业融合、新兴产业之间的技术交叉及产业融合。有效聚焦战略性新兴产业的基础研发,共性平台技术构建,建立产学研用合作机制与技术转移机制,并探索设立产业创新联盟。打造开放式创业生态系统,促进科技、金融和产业的深度融合,推进大众创业、万众创新战略的实施。

  第二,构建利于战略性新兴产业发展的体制机制。为战略性新兴产业发展创造良好的法律制度环境,保持对重点发展领域中关键技术知识产权的高度关注,并创建有利于创新的知识产权保护体系。

  第三,有效把握技术、市场和产业的发展规律。建立战略性新兴产业发展的评价体系与方法,并运用科学方法预测战略性新兴产业发展趋势,充分发挥各领域专家与智库的作用,联合产业部门、高等院校和研究机构,科学选择战略性新兴产业的关键技术,合理判断战略性新兴产业前沿技术的发展趋势。

  第四,建立完善的财税金融及人才支持体系。加大财政政策扶持力度,如政府采购政策,财政补贴及税收减免等政策,尤其注重需求侧的政策支持;创新中央财政资金使用方式,加快多层次资本市场体系建设,建立多层次担保体系,推进战新金融服务模式创新。

  中国工程科技发展战略研究院

  薛澜 周源